VICTOR NUNES, PERTENCE E AS AG\u00caNCIAS REGULADORAS<\/p>\n\n\n\n
GUSTAVO BINENBOJM<\/p>\n\n\n\n
Professor Adjunto de Direito Administrativo da Faculdade de Direito da Universidade do Estado do Rio de Janeiro \u2013 UERJ; Doutor e Mestre em Direito P\u00fablico pela UERJ; Master of Laws pela Yale Law School (EUA); Procurador do Estado e Advogado.<\/p>\n\n\n\n
Por ocasi\u00e3o do centen\u00e1rio de Victor Nunes Leal, celebrado em grande estilo com a inaugura\u00e7\u00e3o de seu busto no Supremo Tribunal Federal, e em semin\u00e1rio promovido pela Faculdade Nacional de Direito, ocorreu-me registrar, de forma pontual, a sua influente presen\u00e7a na constru\u00e7\u00e3o contempor\u00e2nea do direito p\u00fablico brasileiro.<\/p>\n\n\n\n
Corria o long\u00ednquo ano de 1962, e o Supremo punha-se a julgar o Mandado de Seguran\u00e7a n\u00ba 8693. Tratava-se de writ impetrado por Murillo Gondim Coutinho, nomeado por Juscelino Kubitschek para o Conselho Administrativo do Instituto de Aposentadoria e Pens\u00f5es dos Industri\u00e1rios, para um mandato de quatro anos. Logo ap\u00f3s a posse, J\u00e2nio Quadros o exonerou do cargo, da\u00ed se originando a a\u00e7\u00e3o mandamental.<\/p>\n\n\n\n
Ao lado do relator, Ministro Ribeiro da Costa, formaram a maioria que denegou a seguran\u00e7a os Ministros Pedro Chaves, C\u00e2ndido Motta, Ary Franco, Hahnemann Guimar\u00e3es e Lafayette de Andrada. Victor Nunes abriu a diverg\u00eancia, mas restou vencido, ao lado dos Ministros Gon\u00e7alves de Oliveira, Villas Boas e Luiz Gallotti.<\/p>\n\n\n\n
A controv\u00e9rsia gravitava em torno do poder do Chefe do Executivo para exonerar, por decis\u00e3o discricion\u00e1ria, ocupantes de cargos em comiss\u00e3o nomeados, nos termos da lei, para cumprimento de um mandato. Dito de outra forma, perquiria a Corte se o poder presidencial de dire\u00e7\u00e3o da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica deveria prevalecer sobre a nomea\u00e7\u00e3o a termo fixo do dirigente da autarquia, prevista em lei.<\/p>\n\n\n\n
A maioria inclinou-se por uma concep\u00e7\u00e3o piramidal, hierarquizada e monoc\u00eantrica de Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica. Nas palavras do Ministro Nelson Jobim, Ribeiro da Costa \u201ctinha uma concep\u00e7\u00e3o autorit\u00e1ria e imperial do presidencialismo\u201d. Tal entendimento serviu de fundamento para o Verbete n\u00ba 25 da S\u00famula da Jurisprud\u00eancia Predominante do Supremo Tribunal Federal. Victor Nunes, a seu turno, adota, ainda segundo Jobim, uma \u201cconcep\u00e7\u00e3o democr\u00e1tica do regime presidencial\u201d. Dir-se-ia, em linguagem atual, tinha uma \u201cconcep\u00e7\u00e3o polic\u00eantrica\u201d de Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica. Seu posicionamento passaria de vencido a vencedor quase meio s\u00e9culo mais tarde, quando do julgamento da ADIN n\u00ba 1949\/RS.<\/p>\n\n\n\n
Com admir\u00e1vel atualidade e vigor intelectual, Victor Nunes demonstra que o desenho institucional da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica tem admitido, ao longo da hist\u00f3ria, varia\u00e7\u00f5es no grau de autonomia de que investidas determinadas entidades. De fato, em diversas das democracias ocidentais maduras, h\u00e1 espa\u00e7o tanto para fun\u00e7\u00f5es de governo \u2013 diretamente responsivas \u00e0 l\u00f3gica da pol\u00edtica \u2013 e para fun\u00e7\u00f5es de Estado \u2013 vinculadas a interesses p\u00fablicos de longo prazo, como a guarda da Constitui\u00e7\u00e3o, o julgamento das contas p\u00fablicas, a estabilidade monet\u00e1ria, a produ\u00e7\u00e3o do conhecimento, a defesa da concorr\u00eancia e a gest\u00e3o de determinados setores sens\u00edveis da economia. Com efeito, tal \u00e9 a experi\u00eancia contempor\u00e2nea tanto na Am\u00e9rica do Norte como na Europa Continental.<\/p>\n\n\n\n
O tema foi revisitado pelo Supremo quando do julgamento da ADIN n\u00ba 1949\/RS, cujo relator origin\u00e1rio foi o Ministro Sep\u00falveda Pertence. Tratava-se de a\u00e7\u00e3o ajuizada pelo ent\u00e3o Governador do Estado do Rio Grande do Sul tendo por objeto a impugna\u00e7\u00e3o de dispositivos da lei que criara a Ag\u00eancia Reguladora dos Servi\u00e7os P\u00fablicos Delegados do Estado. Na ess\u00eancia, os argumentos agitados eram os mesmos que se sagraram vitoriosos em 1962, e que renderam ensejo ao surgimento da S\u00famula n\u00ba 25.<\/p>\n\n\n\n
O entendimento inicial de Pertence foi no sentido da constitucionalidade da nomea\u00e7\u00e3o compartilhada, entre Governador e Assembleia Legislativa, dos diretores da autarquia reguladora. N\u00e3o havia d\u00favida de que, sob a \u00e9gide da Constitui\u00e7\u00e3o de 1988, o art. 52, inciso III, al\u00ednea \u201cf\u201d, criara a brecha, no sistema de freios e contrapesos, para que as nomea\u00e7\u00f5es para determinados cargos p\u00fablicos fossem resultantes, nos termos da lei, da indica\u00e7\u00e3o do Presidente da Rep\u00fablica e da aprova\u00e7\u00e3o do Senado. Tal figurino se aplicava, por simetria, a Estados e Munic\u00edpios.<\/p>\n\n\n\n
J\u00e1 quanto \u00e0 possibilidade de livre exonera\u00e7\u00e3o dos diretores nomeados para o cumprimento de um mandato, por mera decis\u00e3o discricion\u00e1ria da Assembleia Legislativa, Pertence entendeu pela inconstitucionalidade. Ausente previs\u00e3o constitucional expressa, como aquela existente para a nomea\u00e7\u00e3o, a possibilidade de o Legislativo imiscuir-se sponte propria na exonera\u00e7\u00e3o de dirigente nomeado para o cumprimento de mandato pelo Chefe do Executivo representava, a seu ver, intoler\u00e1vel ofensa ao princ\u00edpio da separa\u00e7\u00e3o e harmonia entre os Poderes.<\/p>\n\n\n\n
O problema decorrente desse entendimento era que a Lei ga\u00facha contemplava como \u00fanica forma de exonera\u00e7\u00e3o dos diretores antes do termo final a decis\u00e3o pol\u00edtica da Assembleia Legislativa. Pertence tendia, nesse contexto, a reafirmar a validade da S\u00famula n\u00ba 25, segundo a qual a nomea\u00e7\u00e3o a termo n\u00e3o impedia a livre demiss\u00e3o, pelo Presidente da Rep\u00fablica, de ocupante de cargo de dirigente de autarquia.<\/p>\n\n\n\n
Surge, ent\u00e3o, um providencial pedido de vista do Ministro Nelson Jobim. No voto-vista, entretanto, a estrela n\u00e3o seria o pr\u00f3prio Jobim, mas Victor Nunes Leal.<\/p>\n\n\n\n
Falando \u00e0 raz\u00e3o, mas tamb\u00e9m ao cora\u00e7\u00e3o de Pertence, Jobim retoma o racioc\u00ednio claro e cristalino de Victor Nunes no voto vencido de 1962, suas cita\u00e7\u00f5es dos precedentes da Suprema Corte norte-americana e a evolu\u00e7\u00e3o da pr\u00f3pria jurisprud\u00eancia do STF, que editara a S\u00famula n\u00ba 47, abrindo exce\u00e7\u00e3o ao poder de livre exonera\u00e7\u00e3o do Presidente da Rep\u00fablica quanto aos cargos de reitor de universidade p\u00fablica, durante o prazo de sua investidura. Se o Supremo admitia que a autonomia das universidades p\u00fablicas \u2013 express\u00e3o institucional da liberdade de c\u00e1tedra de seus docentes e pesquisadores \u2013 poderia excepcionar o desenho piramidal e hierarquizado da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica, outras entidades poderiam desfrutar, por raz\u00f5es diversas, e nos termos da lei, de id\u00eantica ou semelhante autonomia.<\/p>\n\n\n\n
Como dito por Jobim em seu voto, \u201ca hist\u00f3ria deu raz\u00e3o a Victor Nunes\u201d. Ou, em outro trecho: \u201cditas h\u00e1 mais de 40 anos, s\u00e3o atual\u00edssimas as observa\u00e7\u00f5es de Victor Nunes. \u00c9 admir\u00e1vel a sua percep\u00e7\u00e3o e antecipa\u00e7\u00e3o.\u201d Deveras, o grau de autonomia de determinadas entidades da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica em rela\u00e7\u00e3o aos \u00f3rg\u00e3os de governo pode variar consoante um sentido final\u00edstico que a oriente, nos limites delineados pela lei e pela Constitui\u00e7\u00e3o.<\/p>\n\n\n\n
As li\u00e7\u00f5es de Victor Nunes, trazidas no voto-vista de Jobim, calaram fundo em Pertence. Se, nas palavras da Ministra C\u00e1rmen L\u00facia, Victor Nunes reassenta-se na Corte com a nomea\u00e7\u00e3o de Pertence, o desfecho do caso mostra precisa a met\u00e1fora, cheia de significado simb\u00f3lico.<\/p>\n\n\n\n
Ocorre a Pertence sugerir a solu\u00e7\u00e3o que seria acolhida pela Corte: \u201ca investidura a termo \u2013 n\u00e3o impugnada e plenamente compat\u00edvel com a natureza das fun\u00e7\u00f5es das ag\u00eancias reguladoras \u2013 \u00e9, por\u00e9m, incompat\u00edvel com a demiss\u00e3o ad nutum pelo Poder Executivo: por isso, para concili\u00e1-la com a suspens\u00e3o cautelar da \u00fanica forma de demiss\u00e3o prevista na lei \u2013 ou seja, a destitui\u00e7\u00e3o por decis\u00e3o da Assembleia Legislativa \u2013, imp\u00f5e-se explicitar que se suspende a efic\u00e1cia do art. 8\u00ba dos diplomas estaduais referidos, sem preju\u00edzo das restri\u00e7\u00f5es \u00e0 demissibilidade dos conselheiros da ag\u00eancia sem justo motivo, pelo Governador do Estado, ou da superveni\u00eancia de diferente legisla\u00e7\u00e3o v\u00e1lida.\u201d Tal entendimento veio a ser confirmado, em outubro de 2014, quando do julgamento do m\u00e9rito da ADIN n\u00ba 1949, pela unanimidade dos Ministros do Supremo Tribunal Federal.<\/p>\n\n\n\n
A presen\u00e7a de Victor Nunes Leal no julgamento foi registrada, com arg\u00facia e esp\u00edrito, pelo Ministro Nelson Jobim: \u201cquero deixar claro, e acho importante tendo em vista a natureza da decis\u00e3o, que se deve muito ao que se procedeu aqui a Victor Nunes. Ou seja, viabilizou a diverg\u00eancia de quarenta anos atr\u00e1s para que pud\u00e9ssemos, em cima de um caso concreto, criar uma situa\u00e7\u00e3o nova em termos de aprecia\u00e7\u00e3o de inconstitucionalidade. Sep\u00falveda Pertence, ent\u00e3o Procurador da Rep\u00fablica, descrevendo Victor Nunes, referia-se a ele como um homem de estatura baixa, que era compensada pelo bigodinho bem aparado, de certo ar atrevido, logo desfeito em irresist\u00edvel simpatia. Acho que esse bigode andou por aqui. Muito obrigado.\u201d<\/p>\n\n\n\n
O centen\u00e1rio de Victor Nunes Leal, cuja trajet\u00f3ria no Supremo Tribunal foi precocemente ceifada pela aposentadoria compuls\u00f3ria decretada em 1969 \u2013 eufemismo infame empregado pelo regime militar \u2013, deve ser celebrado pela divulga\u00e7\u00e3o de seu legado intelectual e moral \u00e0s novas gera\u00e7\u00f5es. Como no voto proferido em 1962, Victor Nunes n\u00e3o foi vencido em 1969 pela ditadura; sua obra e seu pensamento venceram a barreira do tempo e vicejam no Brasil democr\u00e1tico dos nossos dias.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
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